听证制度

由来：听证会起源于英美，是一种把司法审判的模式引入行政和立法程序的制度。听证会模拟司法审判，由意见相反的双方互相辩论，其结果通常对最后的处理有拘束力。在中国，除了行政程序中有听证制度外，立法中也有听证制度，已经有多个地方的人大在制定地方性法规时进行了听证。

听证会是一个新生事物，因此有必要明确它的含义。听证会有几层意思：第一，立法听证是由谁来听？示范稿规定是由立法机关的主体来听证，不是工作人员来听证。

第二，听证会听什么？既包括对与立法有关的客观事实的描述和反映，又包括听证陈述人从自身出发提出的包含个人价值取向的主观意见；

第三，听证会与其他听取意见的方式，如座谈会、论证会相比，最大的区别在于公开性，听证陈述人是从报名的公众中产生的，而不是由会议的举办者在小范围内邀请的，会议的举行也是公开的，允许公众旁听，允许记者采访和报道；

第四，强调听证会的作用，听证会中获取的信息和公众意见，应当作为立法的重要依据。对听证会中公众反映强烈的、重要的意见，法案没有采纳的应当作出说明。

听证是掌握权力的决策者听取公众意见的一种方式，也是公众参与立法和公共决策的一种途径。然而，这样一套有利于科学与民主决策的制度设计，在实际操作中却几乎陷入可有可无的境地。

从早期的圆明园湖底防渗膜事件、厦门px项目和六里屯垃圾反焚烧事件，再到近年来发生的一些影响较大的环境事件，如果在项目建设前期，真正做到听取民意，就会在一定程度上避免事态恶化，使项目去留决策过程更科学、更民主。

启动听证程序谁说了算？

目前召开的各类听证会，鲜有公民个人提议召开的。在重大环境决策中，公众因为不知道自己拥有可以提起听证的权力，往往在项目上马后才提出反对意见，丧失了参与决策的主动权。

我们越来越不会开会了？

听证会上，跑题、超时、攻击、被打断的现象时有发生，少数公众在参加对某个项目的听证会时，还会把所有对社会的不满都讲出来，偏离了听证的目标。

程序公正才是真正的公正？

利害关系人因为各种原因不能充分表达意见，听证陈述人无法最大限度地代表不同的民意，政府部门有既当裁判又当运动员之嫌。

听证制度之所以出现如此多问题的主要原因是，缺乏严谨的程序制约和制度性保障。“只有按照预设的程序，经过充分的表达后，立法或决策才能被认为具有法律上的正当性”。

谁有资格出席听证会？

在近年来召开的听证会上出现了一些怪现象，听证代表并不是直接利害关系人，代表数量并没有根据不同的利益群体进行严格限定，无法最大限度地反映不同声音。

“如果听证会的场地和时间允许，应当尽量满足利害关系人出席环境行政许可听证会的要求，而不应不区分实际情况就死板地规定听证会最多有几人出席，超过几人申请时就应该推举代表。必须在尽量满足利害关系人的出席请求、更充分地听取多方意见的听证宗旨的指导下，因地制宜、灵活机动地确定听证会座席数量。”

公众的意见能被采纳多少？

作为听证会参加人，公众很想知道，大家提出的意见都是怎么被处理的？方案的确定是不是采纳了听证会意见？如果不是，为什么？

在听证会结束后，公众该如何监督政府的决策过程呢？很多国家采取的方式是将公众的评议或评议的摘要、解释，公布在登记通报中。李楯在其《关于制定听证规则，以制度保障公众参与立法决策的建议》中提出，听证会结束后，听证会举办者应制作如实、全面反映听

证会情况及尚须搞清问题的听证会报告书，面向社会公布；听证会允许公众旁听和传媒报道；听证会的全程记录、听证会报告书、书面证言、证据及其他材料，及与听证相关的工程规划、环境评估等资料，全部存档，并允许公众查阅、复制。同时，听证机关还对公民采纳和不采纳的理由通过网络向社会公开。“就是相当于将听证会放在一个开放透明的环境中，可以在一定程度上避免出现利益寻租、贪污腐败行为。”

信息公开是基础，找好定位是关键。程序正义第一位

听证会是法治社会的一种游戏规则，中国目前还缺少充分发挥听证制度的基础和土壤。 法治社会由法制和国民的法律意识所构成。法制是由立法、司法整个系统所建造起来的一种法律制度，从这个意义上，中国的立法是做得比较好的，与美国相比都不逊色。美国的宪法才不到5000字，而中国的宪法远不止这个字数；我国法律基本上没有大的空白，美国有的法，中国基本上都有。但是，较之于法治传统悠久的国家，我们的法制特点是偏重于实体法

被动应付不可取，事先告知有必要。

听证制度在我国的实践

北京《法制建设》2014年第2期 北京市政府法制办副主任 李富莹

听证，通常是指决策机构在做出直接涉及公众利益的决策时，听取利害关系人、社会各方以及有关专家学者意见，以实现良好治理的一种必要的规范性程序设计。近年来，随着听证制度在我国的广泛应用，社会关注度较高，质疑其公正性的声音也随之而来。本文拟结合听证制度在我国的实践，尝试从法律制度层面提出完善听证制度的一些建议。

一、听证制度的由来

听证制度源于西方法制比较健全的国家，其传统最早可以追溯到英国自然法古老的“自然公正”原则，即：非经听取意见，不得作出不利于当事人的决定。它要求任何权力必须公正行使，无论法官判案还是行政裁决，只要对当事人作出不利的决定，必须听取当事人的意见。

从历史发展的轨迹看，西方的听证制度最初仅适用于司法领域，后来由于其在维护民主、践行法治、保障人权等方面的独特作用，逐渐被运用到行政程序和立法程序中，成为约束国家机关活动的普遍性程序规则。1946年美国公布的《联邦行政程序法》首次以成文法的形式明确规定了行政听证程序，这部法典对后来其他国家的行政听证制度产生了重大影响。立法听证同样出现在美国，二战后开始在亚太地区及其他一些殖民地地区逐渐流行开来。

二、听证制度引入我国的发展进程

（一）制度层面

从制度建设角度看，最早将听证制度引入我国的是1996年10月1日正式实施的行政处罚法。行政处罚法第42条明确规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。

之后，1998年5月1日正式实施的价格法将价格听证引入我国。价格法第23条规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。

2014年7月1日正式实施的立法法将立法听证引入我国。立法法第34条和第58条都规定，立法过程中的听取意见可以采 ……此处隐藏4859个字……化水平，切实维护社会公共利益，根据有关规定，并结合本乡实际，制定本制度。

第一条 乡政府对经济和社会事务中与人民群众利益密切相关的重大行政事项作出决策前，应当组织社会有关方面对决策的必要性、合法性和可行性进行听证，充分听取公民、法人和其他组织的意见。听证结果作为乡政府决策的重要依据之一。

第二条 重大行政决策听证事项主要包括：

（一）有较大争议的政府重大行政决策事项；

（二）对公民、法人或者其他组织的利益及对社会公共利益有较大影响的；

（三）涉及不同利益群体且有明显利益冲突的；

（四）涉及人民群众集中反映的热点、难点问题；

（五）需要进一步了解情况、广泛听取群众意见的其他重大行政决策事项。

第三条 重大行政决策听证遵循公正、公开、公平和便民、高效的原则。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，重大行政决策听证应当公开举行，并通过政府网站等媒体报道听证会的过程或结果，接受社会监督。

第四条 乡政府办公室或乡政府各部门、机构可以提出举行重大行政决策听证的建议。

第五条 乡政府组织重大行政决策听证，由乡政府办公室负责具体实施。根据需要，乡政府可决定或指定与决策事项相关的政府工作部门负责具体实施听证。

第六条 重大行政决策听证会，由听证组织单位依照本制度和其他相关规定提出听证方案，报乡政府同意后组织实施。

第七条 听证会参加人员包括听证人员、陈述人、旁听人。听证人员包括听证主持人、听证人、听证记录人。听证主持人一般由乡政府听证组织单位相关负责人担任，听证人二人、听证记录人由听证组织单位指

定。听证陈述人包括公众方陈述人、职能部门陈述人。公众方陈述人由社会公众代表、人大代表、政协委员、相关专家等组成，一般不超过5人。职能部门陈述人由重大行政决策涉及的政府工作部门相关负责人和具体工作人员担任，一般不超过5人。听证旁听人按听证方案的规定产生，一般不超过30人。

第八条 听证主持人职责：

（一）确定举行听证会的时间、地点；

（二）签发听证文书；

（三）主持听证会；

（四）决定是否中止、终结或延期听证；

（五）维持听证秩序；

（六）签署听证报告。

第九条 听证人职责：

（一）协助听证主持人组织听证会；

（二）制作、送达听证文书；

（三）提出听证报告；

（四）完成听证主持人指定的其他工作。

第十条 职能部门陈述人职责：

（一）提供重大行政决策事项的决策方案及有关材料，并对该方案及材料的真实性、完整性负责；

（二）对决策方案的必要性、可行性和合法性等主要内容作客观、真实、完整的陈述；

（三）参加听证会并接受公众陈述人的质询。

第十一条 公众方陈述人在听证会举行前可以查阅职能部门提供的决策方案及有关材料，并在确定的时间、地点参加听证会，服从听证主持人安排、遵守听证会秩序，并对听证事项发表陈述意见、进行讨论。

第十二条 听证旁听人参加听证会，应当自觉维护听证会秩序，经听证主持人允许，可以发表意见。

第十三条 听证组织单位应当在举行听证会20日前，根据听证方案发布公告，告知举行听证会的时间地点，听证事项及相关内容，公众方陈述人及旁听人报名条件、办法、人数等有关事项。

第十四条 有意参加听证会的公民、法人或其他组织，可在举行听证

会10日前向听证组织单位报名，其中报名担任公众方陈述人的，需同时提交主要陈述意见。听证组织单位根据人数条件等确定公众方陈述人、旁听人人选，公众方陈述人人选应兼顾不同意见的报名者。听证组织单位可根据听证事项涉及的领域，邀请乡人大、乡政协推荐人大代表、政协委员，也可邀请相关专家，担任公众方陈述人。

第十五条 听证组织单位在举行听证会7日前，将听证通知和听证事项相关材料送达公众方陈述人，同时将听证通知送达旁听人。听证通知载明听证事项、听证举行的时间和地点、听证人员姓名以及相关要求等内容，加盖听证组织单位印章。

第十六条 公众方陈述人、旁听人因故不能出席听证会的，应当在举行听证会五日前告知听证实施单位，听证实施单位根据实际情况可调整公众方陈述人、旁听人。

第十七条 有下列情形之一的，听证主持人可以决定中止听证：

（一）职能部门陈述人应公众方陈述人要求，需要补充提交相关材料的；

（二）因不可抗力的事由无法继续听证的；

（三）听证秩序受到严重影响，无法继续听证的；

（四）其他需要中止的情形。

中止的情形消失后，听证主持人应当及时恢复听证。

第十八条 听证会按照下列程序进行：

（一）记录人核对陈述人、旁听人到会情况，宣读听证会秩序；

（二）听证主持人宣布听证会开始，介绍听证事项、听证要求、听证人员及陈述人的组成；

（三）职能部门陈述人陈述听证事项的内容、依据及有关材料；

（四）公众方陈述人陈述对听证事项的意见、理由及依据；

（五）双方陈述人就听证事项的不同意见进行讨论。经听证主持人同意，旁听人可发表意见；

（六）听证主持人宣布听证结束。

第十九条 听证会应当制作听证笔录，主要载明下列内容：

（一）听证事项；

（二）听证主持人的姓名、职务；

（三）听证人的姓名或名称、地址；

（四）听证记录人的姓名、职务；

（五）听证会的时间、地点及方式；

（六）职能部门陈述人对听证事项的可行性、必要性和合法性以及决策方案等主要内容所作的陈述；

（七）公众陈述人的姓名等个人基本情况及陈述意见；

（八）其他应当载明的内容。

听证笔录应由听证人员、陈述人核对无误后签名或者捺印，认为记录有误的，可以当场补充或修改。拒绝签名或者捺印的，由记录员在听证笔录中注明情况。

第二十条 听证会结束后，听证人应当在10日内提出听证报告，经听证主持人签署后，报乡政府。

听证报告应当载明以下内容：

（一）听证会基本情况；

（二）职能部门陈述人的陈述；

（二）公众陈述人的主要意见、理由；

（三）对听证有关意见的分析和相关建议；

（四）其他应当报告的事项；

（五）附听证笔录。

第二十一条 听证报告应当作为乡政府进行重大行政事项决策的依据。

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